ФІНАНСОВІ ПЛАТФОРМИ В ЗАБЕЗПЕЧЕННІ МІСЦЕВИХ ОРГАНІВ ВЛАДИ ФІНАНСОВИМИ РЕСУРСАМИ ПІД ЧАС ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ: ДОСВІД КИТАЮ


В Україні стартувала реформа із децентралізації та посилення економіч¬них повноважень місцевих органів влади. Очевидно, що реформовані місцеві адміністрації мають отримати суттєво збільшені фінансові ресурси для виконання своїх повноважень. Однак ініціалізованою реформою це не передба¬чено в достатній мірі: обсяг покладених на них обов'язків буде вищим за їх фінансові можливості. Для вирішення цієї проблеми доречно залучити досвід інших країн, що розвиваються, зокрема китайський із створення фінансових платформ місцевих органів влади.

Постановка проблеми. В умовах ускладнення внутрішньополітичної та загострення соціально-економічної ситуації в Україні підвищеної акту¬альності набуває питання про харак-тер фінансово-економічних відносин між центральною владою і органами місцевого самоврядування. Очевидно, що для ефективної реалізації своєї найважливішої функції - забезпечен¬ня громадян суспільними товарами та послугами - адміністрація регіону (міста, громади тощо) повинна мати необхідні повноваження, належну фінансову базу та управлінську ав¬тономію.

Сформований урядом України пакет реформ, спрямованих на де¬централізацію влади, містить низку позитивних моментів: від збільшення фінансових ресурсів у розпорядженні нових адміністративних утворень до розширення їх політичних прав і ад¬міністративних повноважень. Тим не менше, в окремих їх положеннях уже простежується невідповідність, зо¬крема, між обсягом повноважень, що передані на відповідальність громад, та величиною фінансових ресурсів, що залишатимуться в їх розпорядженні.

Аналіз основних досліджень і публікацій. Питання децентралізації влади та забезпечення її фінансовими ресурсами на належному рівні гостро дебатується протягом останніх п'яти років. Більшість вітчизняних вчених (Т. Безверхнюк [1], М. Бартковський, О. Кукарцев [2], П. Курмаєв, Н. Ниж¬ник та ін.) схиляються до його аналізу в контексті перерозподілу адміністра¬тивно-управлінських повноважень між центральним та регіональними рівнями влади; деякі (В. Андрущенко, О. Бориславська [3], Т. Личко) розгля-дають його в якості ефективного спо¬собу демократизації суспільства; ок¬ремі науковці, спираючись на теорію суспільних фінансів (наприклад, О. Кобилецька [4]), наголошують на його визначальній ролі в поліпшенні якості забезпечення населення суспільними благами. В фокусі їх аналізу постійно перебуває досвід європейських країн, найчастіше польський, у той час як альтернативним моделям забезпечен¬ня місцевих органів влади фінансови¬ми ресурсами під час децентралізації уваги практично не приділяється.

Постановка завдання. Китай¬ська Народна Республіка - найбільш успішна країна, серед тих, що розви¬ваються, яка має систему фінансових відносин між центральною владою та субнаціональними одиницями подібну до тієї, на створення якої взято курс в Україні. Розбудовуючи ринкові від¬носини в національному господарстві, влада країни зафіксувала на високому рівні частку податкових надходжень, що залишається в розпорядженні місцевих органів влади (біля 50 %). Тим не менше їх все одно недостатньо для фінансування обсягу соціальних обов'язків, законодавчо закріплених за локальними адміністраціями. Ос¬танні у відповідь виробили спеціаль¬ний механізм подолання подібного дисбалансу - так звані фінансові платформи органів місцевої влади. Дослідженню особливостей їх функ¬ціонування та можливостей запози¬чення позитивного досвіду Україною присвячена дана стаття.

Виклад основного матеріалу. Фі¬нансові платформи органів місцевої влади (ФПОМВ) - являють собою створені територіальними адміністра¬ціями посередницькі компанії, які

позичають для них кошти в держав¬них банках, трастових фондах або на ринку облігацій. їх роль у залученні фінансів під проекти із забезпечення населення локальними суспільними благами є визначальною: частка міс¬цевих боргів, розподілена серед них, перевищує 45 % (табл. 1).

Зазвичай подібні фірми є одночас¬но привілейованими підрядниками субнаціональної влади з будівництва інфраструктури в регіоні, їм у конце¬сію можуть бути передані споруджені об'єкти, які пропонуються позичаль¬никам в якості застави. Очевидно, що потоку майбутніх доходів від інфра-структурних проектів недостатньо для покриття витрат на них, тому місцева влада часто субсидує створені фінансові платформи заробленими від продажу власних природних ресур¬сів коштами, у першу чергу землі. Земельні ділянки в густонаселеній країні з високими темпами урбаніза¬ції завжди є привабливим активом, у тому числі й для застави, а тому місцева влада передає права на них до статутного капіталу власних ФПОМВ, чим суттєво розширює останнім кре¬дитну пропозицію. Якщо цього недо¬статньо, субнаціональний уряд бере на себе додаткові зобов'язання, надаючи гарантії або виступаючи відповідачем по боргах своїх корпоративних посе¬редників.

Таким чином, якщо на Заході локальна адміністрація території є вузловою ланкою в проектах держав¬но-приватного партнерства, через ме¬ханізми якого координує з приватним бізнесом зусилля із реалізації інф-раструктурних проектів, то в Китаї широко практикується інша модель - створення державних фінансових платформ, через які акумулюються фонди, місце розміщення яких про¬вінційна влада визначає самостійно. Самі ж ФПОМВ більше нагадують корпорації з розвитку, практика утво¬рення яких при локальних органах влади спостерігається в деяких краї¬нах (США, Росія), але з акцентом на позикових можливостях. Сумарна їх кількість у КНР на сьогодні набли¬жається до 4 тисяч, а повноваження, завдання та фінансовий потенціал платформ можна проілюструвати на кількох прикладах, доступних з до¬слідницької літератури [6; 7; 8].

Інвестиційна корпорація з розвит¬ку міста Фушунь, що знаходиться в провінції Цзянсі в центральному Ки¬таї, була створена 2002 р. із стартовим капіталом у 150 млн. RMB. Кошти, асигновані муніципалітетом міста при її заснуванні, згодом були доповнені правом на використання спеціально виділених для неї ділянок землі, а також матеріальними активами та акціями на 720 млн. трьох інших ко¬мунальних міських підприємств (фу-шуньської водопостачальної компанії, компанії з інвестицій та розвитку спеціальної економічної зони та Фу-шуньського державного гарантійного центру). На консолідовану інвестицій¬

ну корпорацію покладено обов'язки з фінансування, будівництва та опера¬ційного управління інфраструктурою міста. Результатами її діяльності стали кілька життєво важливих для Фушуні інфраструктурних об'єктів: мережа сучасних міських колекторів та стічних труб, захисні споруди про¬ти повеней в західній частині міста, оновлена дорожна мережа та розв'яз¬ки в центральному районі Фушуні, проекти розвитку інфраструктури в СЕЗ на території міста, а також бу¬дівництво соціального житла.

Доходи інвестиційної корпорації складаються з коштів, отриманих від продажу прав на контрольовану землю, вартість якої з розвитком інф¬раструктури суттєво зросла, платежів за користування водними ресурсами, які отримує її дочірня компанія, а також субсидій від уряду міста. Для фінансування витрат за тривалими проектами вона випустила позикові облігації (із земельною заставою), що дозволило залучити кошти на вигід¬них умовах. На сьогодні корпорація володіє в межах міста різноліквідни-ми активами - землею, громадськими будівлями та дорогами, що приносять їй деякий дохід.

Створена в 2001 р. інвестиційна корпорація міського розвитку Хайчена (провінція Ляонін на Північному Схо¬ді) - ще один приклад ФПОМВ. 115 млн. RMB, внесені в її уставний фонд, у 2009 р. були доповнені земельними правами, основними фондами та будів¬лями міста на 2,8 млрд. RMB. її завдан¬ня та функції аналогічні - розвивати та підтримувати в належному стані комунальні об'єкти та інфраструктуру. Корпорації підпорядковані підприєм¬ства з водопостачання, опалення та мі¬стобудівництва. Переведення міських об'єктів на баланс юридичних осіб дозволяє оперувати ними в комерцій¬них цілях та використовувати їх для застави. Хоча корпорація спромогла¬ся заробити деякі кошти на продажу очищеної від сміття землі міста, тим не менше її доходи є символічними, балансовий розрив покривається за рахунок субсидій з міського бюджету.

Компанія з розвитку автострад міста Чунцін на заході Китаю має уставний капітал у 2 млрд. та акти¬вів на 50 млрд. RMB. Знаходячись у власності муніципалітету, вона реалізує інфраструктурні проекти в Чунцінському мегаполісі. Під час своєї роботи вона стикається з про¬блемами, типовими для всіх ФПОМВ: директивне втручання в операційну діяльність, негнучкий генеральний план розширення капітального будів¬ництва, купівля та продаж товарів і послуг за неринковими цінами, ви¬сокі ризики та складність проектних робіт, підвищена потреба в борговому фінансуванні і слабка ліквідність активів. До основних недоліків, що мають місце в фінансовому менедж¬менті такого типу компаній, слід включити слаборозвинену практику управління ліквідністю та структу¬рою їх заборгованості, низьку якість середньострокового фінансового пла¬нування діяльності. Кошти, залучені через корпоративних посередників локальних адміністрацій, в першу чергу розміщуються в капітальних проектах, здатних генерувати муль-типлікативний інвестиційний ефект, об'єкти ж соціального та культурного призначення є для них другорядними (табл. 2). Щільна підтримка місцевої влади є, з одного боку, перевагою ФПОМВ, а з іншого - перешкодою для їх фінансової стабільності та роз¬витку.

Захоплення місцевих адміністрацій борговим фінансуванням місцевого розвитку містить у собі кілька ве¬ликих загроз. Одна з них пов'язана з джерелами отримання позик. На початку десятих років ХХІ ст. най¬важливішими кредиторами ФПОМВ стали великі державні банки, на які припадає 79 % усіх позичених ними коштів, у той час як на кредити інших установ (трастових компаній) - лише 10 %, через продаж облігацій - 7 % та від вищих щаблів органів влади - всього 4 % [8, c. 9]. Накопичення боргів, частина яких має потенціал перетворитися на низькоякісні або безперспективні, несе загрозу стабіль¬ності банківської системи, яка лише кількома роками до цього з великими зусиллями була санована та рекапіта-лізована.

Складнощі можуть виникнути і з основним видом застави, яку банки отримують від фінансових платформ -правами на використання землі. Нада¬ючи позику, банки беруть до уваги не тільки її площу та місцезнаходження, але й потенціал економічного зростан¬ня та урбанізації адміністративної одиниці, що намагається отримати кошти. Тим не менше, вартість землі не може розглядатися як стабільна та прогнозована: вона залежить від ек¬зогенних по відношенню до бюджету факторів динаміки регіону, а також кон'юнктури китайського ринку не¬рухомості, на якому експерти [9, c. 9-10] відзначають ознаки перегріву та надування мильних бульбашок, породжених різноманітними спеку¬ляціями. Коли ж відбудеться крах ринку нерухомості, породжене ним цунамі може накрити усю фінансову систему країни.

До того ж основний засіб фінан¬сування позик ФПОМВ - продаж ад¬міністраціями прав на використання землі - має конкретні осяжні межі: за оцінками фахівців [8, c. 23] за збе¬реження нинішніх темпів її реалізації він повністю вичерпається через 10 років. Субнаціональні уряди також надають перевагу стягненню податків та зборів з операцій з місцевими ре¬сурсами, в той час як додаткові кошти можна було б отримати, розширивши базу оподаткування на їх власників.

Судячи з того, що темпи зростання боргів провінційних адміністрацій після 2010 р. в абсолютному виразі уповільнилися, а у відносному - на¬віть знизилися, керівництво країни серйозно ставиться до цієї проблеми та вживає заходів для її подолання. У 2010 р. Державна рада запровадила систему контролю за кредитуванням через механізми фінансових платформ територіальних урядів, зобов'язала останніх відмовитися від тіньового банківництва, коли запозичення здій¬снюються не безпосередньо в банках, а в спеціально створених посередниць-ких структурах під вищі відсотки. З 2012 р. Національною комісією з реформ та розвитку введено дозвіль¬ні нормативи випуску фінансовими платформами облігацій лише за умо¬ви, що відношення їх пасивів до акти¬вів не перевищує 90 %, а також вста¬новлено ліміти по боргам ФПОМВ, за якими локальні адміністрації, що їх

створили, можуть брати зобов'язання із погашення або надавати гарантії. Локальним адміністраціям заборонено передавати суспільно значимі спору¬ди (школи, лікарні, урядові будівлі) до статутного капіталу ФПОМВ з їх подальшим використанням у якості застави. А інструкціями Китайської банківської регуляторної комісії бан¬кам заборонено кредитувати слабкі в фінансовому відношенні ФПОМВ та надавати кошті під проекти, по¬передньо неузгоджені з Державною радою КНР [9, c. 11]. їх можна оці¬нити як спрямовані на обмеження можливостей місцевих чиновників, зацікавлених у покращенні економіч¬ної ситуації на керованих ними тери¬торіях, забезпечувати його за рахунок боргового фінансування. Керівництво країни запустило в 2014 р. нову ре¬форму податкової системи, яка, з одного боку, має посилити контроль центрального уряду за суспільними фінансами, а з іншого - вирівняти баланс між фіскальними ресурсами та обов'язками місцевих органів влади щодо забезпечення населення локаль¬ними суспільними благами. Корисним також видається перехід від практики запозичення через штучних корпо¬ративних посередників до прямого позичення субнаціональними урядами потрібних їм коштів через ринок об¬лігацій. Такий крок зміг би посилити прозорість роботи фінансових ринків, підвищити надійність та збільшити їх кредитний потенціал.

ВИСНОВКИ

Систему фінансових платформ для місцевих органів влади можна роз¬глядати як безпечну та корисну для запровадження в країнах, де здійс¬нюється децентралізація, зокрема в Україні. Умовою її ефективної роботи є передача прав на розпорядження ресурсами території в відання субнаці-ональних органів влади. Лише підкрі¬плена широкою фінансовою базою під контролем локальних адміністрацій реформа із децентралізації в Україні виявиться ефективною. Звичайно, запровадження ФПОМВ в Україні може стикатися з деякими пробле¬мами - нестачею кваліфікованих кадрів у регіонах та нерозвиненістю вітчизняного фондового ринку. Але вони можуть бути усунуті за рахунок запровадження спеціальних освітніх проектів або ж поглиблення інших реформ, що реалізуються сьогодні. Як показує досвід КНР, залучення посе-редників до місцевих фінансів дозво¬ляє не тільки знизити дефіцит коштів у розпорядженні субнаціональної виконавчої влади, але й відновити регіональну інфраструктуру, запу¬стити процес локального економіч¬ного зростання, а також гарантувати державі значний рівень економічної безпеки від нарощування боргових зобов'язань (відповідачами по яких за такої моделі виступають приватні структури).

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ

ДЖЕРЕЛ

1. Безверхнюк, Т. М. Ресурсне забезпечення регіонального управлін¬ня: теоретико-методологічні засади [Текст]: монографія / Т. М. Безверх¬нюк. - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2009.

- 320 с.

2. Кукарцев О. Інституціональні аспекти політичної регіоналізації в сучасній Україні / О. Кукарцев // Українська національна ідея: реалії та перспективи розвитку. - 2010. - Вип. 22. - С. 60 - 65.

3. Децентралізація публічної вла¬ди: досвід європейських країн та перспективи України / [Бориславська О. М., Заверуха І. Б., Школик А. М. та ін.]; Центр політико-правових ре¬форм. - К., Москаленко О. М., 2012.

- 212 с

4. Кобилецька О. Ф. Удосконалення системи формування міжбюджетних відносин як однієї з засад зміцнення дохідної частини місцевих бюджетів України / О. Ф. Кобилецька // Про¬блеми системного підходу в економіці підприємств. - 2009. - № 12, Том 4.

5. National Audit Report. Audit findings on China's local government debts / National Audit Report // General Serial. - 2011. - № 104 - 14 p.

6. World Bank. The urban development investment corporations (UDICs) in Chongquing, China / World Bank // Technical assistance

report. - 2010. - [Electronic resource] available at http://siteresources. worldbank.org/INTCHINA/Resources/ 318862-1121421293578/1429963-1235543628658/Chongqing_UDIC_

en.pdfMa, 2012;

7. Zhang, Y. S., Barnett, S. Fiscal vulnerabilities and risks from local government finance in China / Y. S.

Zhang, S. Barnett // IMF Working

Paper, Fiscal Affairs Department and Asia and Pacific Department. - 2014.

- № 4. - 28 p.

8. Lu, Y., Sun, T. Local government financing platforms in China: a fortune or misfortune? / Y. Lu, T. Sun // IMF Working Paper, European Department and Capital Markets Department. -

2013. - № 243. - 29 p.

9. Sano, J. Local government debt structures in China and the central government's response / J. Sano // Pacific Business and Industries. - 2014.

- Vol. XIV, № 52. - pp. 2 - 20.

REFERENCES

1. Bezverhniuk, T. M. Resources provision of regional manager: theoretic and methodological principles. Monograph. / T. M. Bezverhniuk, 2009. Odesa: ORIDU NADU, 320 p. (in Ukrainian)

2. Kukartsev O. Institutional aspects of political regionalization in contemporary Ukraine / О. Kukartsev // Ukrayinska natsionalna ideya: realiyi ta perspectyvy rozvytku. - 2010. - Vol.

22. - pp. 60 - 65.

3. The decentralization of public power: the experience of European countries and prospects for Ukraine / O. Boryslavska, I. Zaveryuha, A. Shkolyk and other; 2012. Kyiv: Centre for Political and Legal Reforms. - 212 p.

4. Kobyletska O. F. The improvement of intergovernmental budget relations system as one of the consolidation principles for local budgets Ukraine revenues / O. F. Kobyletska // Problemy systemnogo pidhodu v ekonomitsi

pidpryyemstv. - 2009. - № 12, Vol. 4.

5. National Audit Report. Audit findings on China's local government debts / National Audit Report // General Serial. - 2011. - № 104 - 14 p.

6. World Bank. The urban development investment corporations (UDICs) in Chongquing, China / World Bank // Technical assistance report. - 2010. - [Electronic resource] available at http://siteresources. worldbank.org/INTCHINA/Resources/

318862-1121421293578/1429963-1235543628658/Chongqing_UDIC_

en.pdfMa, 2012;

7. Zhang, Y. S., Barnett, S. Fiscal

vulnerabilities and risks from local government finance in China / Y. S.

Zhang, S. Barnett // IMF Working

Paper, Fiscal Affairs Department and Asia and Pacific Department. - 2014.

- № 4. - 28 p.

8. Lu, Y., Sun, T. Local government financing platforms in China: a fortune

or misfortune? / Y. Lu, T. Sun // IMF

Working Paper, European Department and Capital Markets Department. -

2013. - № 243. - 29 p.

9. Sano, J. Local government debt structures in China and the central government's response / J. Sano // Pacific Business and Industries. - 2014.

- Vol. XIV, № 52. - pp. 2 - 20.

[Придбати журнал]


Ключові слова:  фіскальна децентралізація, борги, фінансові платформи місцевих органів влади, Китай

ФІНАНСОВІ ІНСТИТУТИ

Єфремов Дмитро
к.е.н., докторант ДВНЗ «Київський національний економічний університет імені Вадима Гетьмана»




©  2001 - 2019  securities.usmdi.org